7.3 Barrierer for omstilling

Klimautfordringene har i liten grad gitt seg utslag i endret organisering i offentlig sektor. Forvaltningens arbeid med samordning av gjenstridige utfordringer, er blant annet beskrevet i ”Mot alle odds ? Veier til samordning i norsk forvaltning” (Difi 2014). Hovedkonklusjoner fra denne rapporten er: 

  • Forvaltningen er oppsplittet.
  • Samordningen er for svak. Det er behov for bedre vertikal og horisontal samordning.
  • Mål- og resultatstyring er tilpasset sektorstyringen. Dette er ikke til hinder for samordning, men har  begrensinger i form av ikke å inkludere tverrsektorielle utfordringer og samordne kunnskap som ligger hos ulike aktører.
  • Finansiering av tverrsektorielle oppgaver er svak. 
  • Sektormodellen med etablert mål- og resultatstyring er ikke tilpasset gjenstridige problemer.

Difis rapport peker på behovet for å utvikle tverrsektoriell organisering, slik at godt organisert prosjekt- og nettverksarbeid kan bidra til å utfylle sektorstyringen. 

Difis analyse er spesielt relevant når det gjelder omstilling til lavutslippssamfunnet, fordi den peker på både begrensninger og muligheter i dagens styringsmodell. Selv om rapporten først og fremst gjelder statlig virksomhet viser erfaringene med kommunesektorens miljø- og klimaarbeid at dette er en utfordring som i liten grad avspeiles i den måten kommunen er organisert på (jfr. vedlegg 2). 

Siden 1980-tallet har mye av fokuset i kommunesektoren vært på effektivisering av tjenesteproduksjon og organisering av virksomheten i forretningsområder (New Public Management).  Både stat og kommune er dermed preget av at det i liten grad er gjennomført endringer i forvaltningsmessig praksis, institusjoner og prosesser som er tilpasset den utfordringen omstillingen til lavutslippssamfunnet representer.  Norge har heller ikke hatt tyngre insentivprogrammer rettet mot å styrke lokal og regional klimapolitikk, til forskjell fra for eksempel Sverige (Kasa og Lundqvist 2016).  

I forskningslitteraturen pekes det på mange barrierer for omstilling av kommunesektoren i klimavennlig retning (Amundsen m.fl. 2010, Vevatne og Westskog 2005, Kasa og Westskog 2016, Aasen m.fl. 2015, Kasa m.fl. 2012, samt oppsummering av intervjuer i vedlegg 5):

  • Mangel på relevant kompetanse i kommunal administrasjon knyttet til å lede utviklings- og innovasjonsprosesser.
  • Mangel på menneskelige og økonomiske ressurser  (bærekraftige prosjekter) til lokale og regionale prosesser for omstilling. 
  • Svakt utviklet organisering når det gjelder tverrfaglige satsninger (programmer, prosjekter, nettverk) rettet mot å få til nødvendige helhetsløsninger i praksis (områdeutvikling, byggeprosjekter, transportløsninger, energiløsninger)
  • Svak flernivåstyring (multilevel governance),  og begrenset samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer. Kommunene opplever for eksempel at det er uklart hva statlige myndigheter forventer av kommunesektoren, herunder på hvilken måte stat og kommune kan etablere ulike former for samarbeid og partnerskap.
  • Begrensninger i etablerte mål- og resultatstyringssystemer når det gjelder å adressere og ”løse” klimautfordringen som et gjenstridig problem.
  • Manglende nettverk (nasjonalt, regionalt og lokalt) rettet mot å realisere lavutslippsløsninger. 
  • Svake økonomiske insentiver som er tilpasset både bredde (tverrfaglighet) og dybde (adressere spørsmål på ulike nivå) i klimautfordringen 
  • For lite fokus på å bidra til helhetlige og bærekraftige løsninger i mange fristilte offentlige virksomheter, herunder kommunalt helt eller delvis eide foretak.
  • Manglende god statistikk og måleverktøy for klimautslipp lokalt, vanskeliggjør evaluering og oppfølging av effekten av de ulike tiltake
Neste