6.6 Koordinert konseptutvikling - areal, transport og bygg

Strategier for bærekraftige, robuste løsninger

Transport, bygg og mat står for en stor andel av utslippene som kommunens virksomhet, innbyggerne og næringslivsaktører forårsaker, jfr. kapittel 3.2 og kapittel 5. En samordnet areal-, transport- og byggpolitikk er et sentralt virkemiddel for etablering av nødvendige strukturer for å få til varige utslippsreduksjoner. Det er behov for å styrke og videreutvikle arbeidet med å fremme en bedre sammenheng mellom strategier for omstilling til lavutslippssamfunnet, og beslutninger knyttet til arealbruk og fysiske løsninger.

Spesielt anses det som viktig å utvikle mer koordinerte strategiske konsepter, både prosessuelt og løsningsmessig på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Dette gjelder primært arealdisponering, infrastrukturutvikling (spesielt for transport), samt større utviklingsområder og byggeprosjekter (f.eks. lokalisering av, og hovedløsninger for, større offentlige byggeprosjekter).

En slik tilnærming kan bidra til å videreutvikle samspillet mellom arealbruk og transportløsninger, men som samtidig innebærer utfordringer med å sikre kvalitet i vid forstand.

Den kompakte by som modell for bærekraftig by- og tettstedsutvikling kommer til uttrykk i den statlige planretningslinje (SPR) for samordnet bolig-, areal-og transportplanlegging (2014). Planretningslinjen gir sterke politiske signaler til kommunene, som den viktigste myndigheten for by- og stedsutvikling, blant annet:

”Planlegging skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet..
Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer…
I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon…..”

Miljømessig bærekraft dreier seg om mer enn reduksjon i klimagassutslipp, som for eksempel bevaring av biologisk mangfold og grønnstruktur. Fortetting kan bidra til å forringe eksisterende bokvaliteter gjennom for eksempel nedbygging av fellesgoder som byrom og uteoppholdsareal, og redusere sol- og lysforhold. En tilnærming til omstillingsarbeidet som fokuserer på å realisere flere viktige samfunnsmål, ”vinn-vinn” løsninger, og som samtidig utvikler lokale kvaliteter, vurderes som sentralt.

Både eksemplene i denne rapporten og innspill fra informantene, underbygger behovet for å styrke prosessene som skjer innenfor rammen av Plan- og bygningsloven (PBL). Se utdypning i delkapittelet under om Plan- og bygningsloven.

Flere perspektiver i fortettingsprosesser

By- og tettstedsplanlegging har i økende grad blitt omtalt som utbyggerstyrt og framforhandlet (Nordahl mfl., 2011), eller som by-governance og en ”nettverksfiksering” av bypolitikken (Fimreite og Medalen 2005). Private utbyggere har fått en stadig større rolle i by- og stedsutviklingen i kraft av å være tomteeiere, og gjennom å stå for detaljplanlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Ofte legger eksisterende eiendomsgrenser begrensninger for helhetlig planlegging og gjennomføring. Dette til tross for at Plan- og bygningsloven gir kommunen rett til å avvise planforslag for enkelteiendommer, og samtidig kreve samarbeid mellom grunneiere om å regulere et større område i sammenheng.

Planprosesser i dag går oftest parallelt med prosjektutviklingen, slik at avgjørende beslutninger allerede er tatt når reguleringsplanen legges ut på offentlig høring. Hanssen (2013) har påpekt at avgjørende vedtak blir fattet før offentlig høring, og at berørte parter og representanter for sivilsamfunnet kommer inn for sent. Flere studier viser (Hanssen mfl., 2015) at dynamikken i fortettingsprosesser skjer mellom utbyggere, planadministrasjon og lokalpolitikere, og at utbyggernes kontakt (lobbyvirksomhet) med lokalpolitikere ofte fører til at de politiske beslutningene fraviker overordnede føringer de selv har stilt seg bak.

Fortetting vil derfor ofte møte på protester fra berørte naboer, velforeninger og andre lokale organisasjoner. Dette bidrar til å øke spenningsnivået i arealplanleggingen og prosjekt-gjennomføringen. Potensielle målkonflikter og ivaretakelse av både miljømessig og sosial bærekraft, stiller krav til medvirkning og involvering av berørte på et tidlig tidspunkt, både for å utnytte lokal kunnskap, og samtidig få innspill så tidlig som mulig i prosessen. Dialog og samhandling mellom utbygger, kommune og interessentgrupper tidlig i prosessen kan bidra til et bedre resultat og gi mer effektive prosesser, fordi kunnskap, mål og resultat får en bredere forankring (jfr. kapittel 7.9 om samarbeidsdrevet innovasjon).

Sammensatte eierforhold kan også forsterke behovet for koordinerte konseptutviklingsprosesser rettet mot å skape forankring av idegrunnlaget for lavutslippskommunen (jfr. figur 7.2), for eksempel i områdeutvikling. Dette kan igjen styrke muligheten for at gode konsepter både avspeiles i de juridiske rammer som legges gjennom kommunens planbehandling, og i modeller for gjennomføring.

Dette kan bety at det er behov for å supplere kommuneplanen og kommunens saksbehandling iht. PBL med visjonsbyggende prosesser, og avklaring av organisatoriske og finansielle forutsetninger. Kommunen kan gjennom ulike roller (jfr. kapittel 7.8) sikre en god samhandlingsprosess i alle faser i en prosjektgjennomføring, og samtidig ivareta deltakerdemokratiske prinsipper om medvirkning. Dette kan utvide mulighetsrommet når det gjelder framtidsrettet, bærekraftig utbygging mot lavutslippssamfunnet.

Samtidig viser flere av eksemplene i rapporten at det gjennom systematisk arbeid med politiske og administrative prosesser for å sikre målsettinger og kvaliteter (miljø, klima, byggeskikk, universell utforming, sambruk, forankring, kulturmiljøer mv), er mulig å oppnå både gode resultater og innovative løsninger, jfr. for eksempel Powerhouse Bratterøkaia i kapittel 5.3).

God kobling mellom areal-, bygg- og transportpolitikken

Et mål med transportpolitikken i byområdene er at trafikkveksten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (”nullvekstmålet”). Det kan imidlertid være behov for å drøfte om det er et mål som er tilstrekkelig ambisiøst i en omstilling til lavutslippssamfunnet. Et slikt spørsmål vil ikke bare berøre utslipp fra kjøretøy, men vil også måtte forholde seg til de indirekte utslipp som er knyttet til infrastruktur og kjøretøy. Det anbefales å drøfte om dette er perspektiver som bør belyses for eksempel i neste rullering av Norsk Transportplan (NTP) som er Stortingets styringsdokument for samferdselsinvesteringer. Dette er betraktninger som også ligger i Ruters strategi (kapittel 5.2) og Innovasjonsarena Transport 2.0 (kapittel 7.9), og som kan tjene som en konseptuell inspirasjon for kommune- og samferdselssektoren mer generelt.

I forlengelsen av dette kan det i tillegg være relevant å drøfte om man bør fokusere på hvordan utvikling og drift av infrastruktur totalt sett kan optimaliseres og koordineres, og gjennom det bidra til en bærekraftig omstilling.

Veien mot lavutslippssamfunnet vil kreve en sterkere samordning av areal- og transportpolitikken. En sentral utfordring er at ansvaret for areal- og transportvirkemidlene er fordelt på ulike etater og forvaltningsnivåer. Følgende anbefales å vurdere nærmere for å styrke sentrale virkemidler i areal- og transportpolitikken:

Bymiljøavtaler (Samferdselsdepartementet) og byutviklingsavtaler (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) bør sees i sammenheng og styrkes som et verktøy for forpliktende avtaler mellom staten, regionen (fylkene) og berørte kommuner. Avtalene bør gi klare føringer for arealbruk, tetthet, etc., og tilpasses de ulike regionene. Relevante tema i forhold til klimaperspektivet bør ha høyt fokus.
Samtlige regioner bør utarbeide og implementere regionale areal- og transportplaner med klare mål og prioriteringer for arealbruk, fortetting, etc. Regionale areal- og transportplaner som de enkelte kommuner har medvirket i utarbeidelsen av, må være bindende for kommunens egen planlegging og inkludert i behandlingen av utbyggingsforslag fra private og offentlige aktører forøvrig.
Der planlagt veiutbygging for personbiltrafikk er i konflikt med klimamålsettingen, bør den planlagte veiutbyggingen revurderes i lys av klimaperspektivet.
Klimaperspektivet bør systematisk integreres i konseptvalgutredninger (KVU) for statlige investeringer (bygg og infrastruktur), og utgjøre en sentral del av beslutningsgrunnlaget.

Utvikling av Plan- og bygningsloven

Bærekraftig utvikling kom inn som et viktig element i den nye Plan- og bygningsloven (PBL) i 2008 sammen med hensynet til tilgjengelighet, til barn og unges oppvekstsvilkår og hensynet til folkehelse. PBL har imidlertid ikke egne bestemmelser som fastsetter klare forpliktelser for å redusere klimagassutslipp i norske kommuner. Det er likevel fastsatt at loven skal fremme bærekraftig utvikling og at klimahensyn skal tas. Det som står i loven må kunne karakteriseres som runde formuleringer som ikke gir klare føringer for handling (Stokstad 2014).

En statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging (SPR) under PBL ble vedtatt i 2009. Denne retningslinjen pålegger kommunene å utarbeide en klima- og energiplan (enten som en del av kommuneplanen eller i en egen kommunedelplan). Det er også krav om at planene skal revideres jevnlig. Planretningslinjen er imidlertid ganske åpen når det gjelder innholdet i slike planer. Planretningslinjen konkretiserer ikke nærmere hvilke tiltak eller virkemidler som skal inkluderes eller hva som vil anses som tilfredsstillende. Kommunene er ikke forespeilet mer konkrete mål og det er ingen eksplisitte sanksjonsmuligheter.

De rettslige styringsmidlene må dermed kunne karakteriseres som myke virkemidler (Stokstad 2014). Kasa med flere (2016) studerer i hvilken utstrekning de statlige føringene i SPRen er fulgt opp og etterlevd i den kommunale planleggingen. For kommuner i Norge som var i en oppstartfase for sin klimapolitikk i 2009 var SPRen til nytte i forbindelse med formalisering av strukturer og aktiviteter, og for å etablere koblinger til andre politikkområder. Men for kommunene som hadde kommet lengre i sin klimapolitikk var det lite nytt. For disse var det lite å hente fra de myke reguleringstiltakene. For kommuner som ikke var interessert, eller mente de ikke hadde kapasitet til å gjøre noe, hadde de myke tiltakene ingen konsekvenser. Kommunene ble ikke straffet eller holdt ansvarlige for manglende klima- og energiplanlegging eller oppfølging av energi- og klimaplanene.

Denne studien peker på problemet med å bruke myke virkemidler når det ikke støttes opp med insentiver, pålegg og sanksjoner fra hardere virkemidler. Dette kan også forstås som en for svak institusjonalisering av omstillingsarbeidet (jfr. kapittel 7.7 om institusjonalisering).

Oppsummert indikerer dette også at det ikke er tilstrekkelig for kommunene å legge til rette for utvikling gjennom definerte rammer (f.eks. gjennom kommuneplanens arealdel). Framover vil det være behov for en langt mer proaktiv tilnærming som legger grunnlag for prosesser basert på bred deltakelse, åpen innovasjon og katalysatorledelse (jfr. bl.a. kapittel 7.10).

Samtidig viser erfaringen med det kommunale miljø- og klimaarbeidet siden 1980-tallet, at det i begrenset grad har skjedd en institusjonalisering som er tilstrekkelig til å møte den omstillingsutfordringen man står overfor. En utfordring i dag er å flytte fokus i samtaler og drøftinger om klimautfordringen fra naturvitenskap, teknologi og fysiske løsninger/design, til en drøfting av hvordan kommuner bør ”ramme inn” både diskusjoner og løsninger. Omstillingsutfordringen krever stor grad av bevissthet av egen kontekst, og ikke minst et genuint politisk ønske om å bidra til en omstilling.

Det kan derfor være behov for å drøfte hvordan PBL kan utvikles for å være et best mulig juridisk grunnlag for kommunens arbeid med omstilling til lavutslippssamfunnet. Hvilke endringer som eventuelt bør gjøres, må imidlertid drøftes langt bredere, da PBL er en svært sentral og omfattende lov. Likevel er det noen forhold som man bør se nærmere på:

Behovet for å styrke kommunesektorens mulighet til å koble arbeidet med strategisk konseptutvikling nærmere PBL og det øvrige strategiske arbeid. I forbindelse med planstrategiarbeidet (ihht. PBL) tas mange viktige diskusjoner om hva regionen og kommunene skal fokusere på de neste fire årene. Det strategiske nivået i planleggingen bør løftes frem og tydeliggjøres, slik at kommuner og regioner i sterkere grad utvikler strategier, konsepter , samhandlings- og gjennomføringsmodeller som bygger opp under en bærekraftig utvikling, herunder lavutslippssamfunnet, i praksis.

Samarbeid med statlige aktører rettet mot å utvikle offentlig sektors evne til å samhandle i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Samhandling kan innebære både at ulike statlige sektorer blir bedre koordinert, at staten og kommunesektoren samarbeider bedre, og at offentlig sektor utvikler samhandling med andre samfunnsaktører. Dette er prosesser som ikke nødvendigvis bør være forankret i PBL, men som er viktig for å oppnå løsninger som bygger opp om lavutslippssamfunnet.

Spesielt er det behov for at staten tar et helhetlig ansvar for å samordne sine byggeprosjekter. Det bør drøftes om statlige lokaliseringer og byggeprosjekter bør underlegges krav om at klima- og byutviklingsperspektivet inngår i rammer og vurderingsgrunnlaget. Samhandlingen mellom staten og kommunene/regionen bør også drøftes. Jfr. utdypning av lokalisering av statlig virksomhet i kapittel 5.5 og vedlegg 3 (side 23-25).

Behovet for å gjøre det prosessuelt mer krevende å realisere utbygging i jomfruelige områder, og gjennom det bidra til sterkere prioritering av kommunens planarbeid.

Behov for at kommuner og regioner initierer og/eller er katalysatorer for prosesser som ikke (nødvendigvis) bør være forankret i PBL, men som likevel er viktig for å realisere lavutslippsløsninger (jfr. kapittel 7.10 om katalysatorledelse). Dette er også sentralt for å håndtere ulike former for målkonflikter og dilemmaer, og gjennom dette øke kvaliteten i enkeltprosjekter.

Kommunen kan for eksempel invitere andre aktører (private utviklere, frivillighet, statlig aktører) inn i prosesser, framfor å begrense seg til å klargjøre ”planmessige rammer” gjennom arealplanleggingen. Dette kan også bety å invitere seg selv inn i prosesser hvor kommunen ikke nødvendigvis har en formell rolle, men hvor interaksjon, spesielt i tidlig fase, er viktig. For eksempel integrert bolig- og sentrumsutvikling hvor det er behov for å håndtere målkonflikter mellom fortetting ut fra et klimaperspektiv og kvalitet i vid forstand.

Videreutvikling av samspillet mellom kommunenes behandling av detaljplaner og bruken av utbyggingsavtaler rettet mot å styrke kvalitet i, og finansering av, løsninger som er viktig for å bidra til omstilling til lavutslippssamfunnet.

Spørsmålet om i hvilken grad PBL skal gi føringer for hvordan kommunene skal forholde seg til reduksjon av klimagassutslipp (krav til reduksjon, krav om å gjøre vurderinger og klimagassberegninger, krav om rapportering, etc.). Eller om loven bør være en prosesslov som dermed tydeliggjør at det er et lokalt- og regionalpolitisk ansvar å realisere omstillingen til lavutslippssamfunnet, og skape de beste løsningene for lokalsamfunnet.

Neste