Strategier for bærekraftige, robuste løsninger
Transport, bygg og mat står for en stor andel av utslippene som kommunens virksomhet, innbyggerne og næringslivsaktører forårsaker, jfr. kapittel 3.2 og kapittel 5. En samordnet areal-, transport- og byggpolitikk er et sentralt virkemiddel for etablering av nødvendige strukturer for å få til varige utslippsreduksjoner. Det er behov for å styrke og videreutvikle arbeidet med å fremme en bedre sammenheng mellom strategier for omstilling til lavutslippssamfunnet, og beslutninger knyttet til arealbruk og fysiske løsninger.
Spesielt anses det som viktig å utvikle mer koordinerte strategiske konsepter, både prosessuelt og løsningsmessig på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Dette gjelder primært arealdisponering, infrastrukturutvikling (spesielt for transport), samt større utviklingsområder og byggeprosjekter (f.eks. lokalisering av, og hovedløsninger for, større offentlige byggeprosjekter).
En slik tilnærming kan bidra til å videreutvikle samspillet mellom arealbruk og transportløsninger, men som samtidig innebærer utfordringer med å sikre kvalitet i vid forstand.
Den kompakte by som modell for bærekraftig by- og tettstedsutvikling kommer til uttrykk i den statlige planretningslinje (SPR) for samordnet bolig-, areal-og transportplanlegging (2014). Planretningslinjen gir sterke politiske signaler til kommunene, som den viktigste myndigheten for by- og stedsutvikling, blant annet:
- ”Planlegging skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet..
- Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer…
- I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon…..”
Miljømessig bærekraft dreier seg om mer enn reduksjon i klimagassutslipp, som for eksempel bevaring av biologisk mangfold og grønnstruktur. Fortetting kan bidra til å forringe eksisterende bokvaliteter gjennom for eksempel nedbygging av fellesgoder som byrom og uteoppholdsareal, og redusere sol- og lysforhold. En tilnærming til omstillingsarbeidet som fokuserer på å realisere flere viktige samfunnsmål, ”vinn-vinn” løsninger, og som samtidig utvikler lokale kvaliteter, vurderes som sentralt.
Både eksemplene i denne rapporten og innspill fra informantene, underbygger behovet for å styrke prosessene som skjer innenfor rammen av Plan- og bygningsloven (PBL). Se utdypning i delkapittelet under om Plan- og bygningsloven.
Flere perspektiver i fortettingsprosesser
By- og tettstedsplanlegging har i økende grad blitt omtalt som utbyggerstyrt og framforhandlet (Nordahl mfl., 2011), eller som by-governance og en ”nettverksfiksering” av bypolitikken (Fimreite og Medalen 2005). Private utbyggere har fått en stadig større rolle i by- og stedsutviklingen i kraft av å være tomteeiere, og gjennom å stå for detaljplanlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Ofte legger eksisterende eiendomsgrenser begrensninger for helhetlig planlegging og gjennomføring. Dette til tross for at Plan- og bygningsloven gir kommunen rett til å avvise planforslag for enkelteiendommer, og samtidig kreve samarbeid mellom grunneiere om å regulere et større område i sammenheng.
Planprosesser i dag går oftest parallelt med prosjektutviklingen, slik at avgjørende beslutninger allerede er tatt når reguleringsplanen legges ut på offentlig høring. Hanssen (2013) har påpekt at avgjørende vedtak blir fattet før offentlig høring, og at berørte parter og representanter for sivilsamfunnet kommer inn for sent. Flere studier viser (Hanssen mfl., 2015) at dynamikken i fortettingsprosesser skjer mellom utbyggere, planadministrasjon og lokalpolitikere, og at utbyggernes kontakt (lobbyvirksomhet) med lokalpolitikere ofte fører til at de politiske beslutningene fraviker overordnede føringer de selv har stilt seg bak.
Fortetting vil derfor ofte møte på protester fra berørte naboer, velforeninger og andre lokale organisasjoner. Dette bidrar til å øke spenningsnivået i arealplanleggingen og prosjekt-gjennomføringen. Potensielle målkonflikter og ivaretakelse av både miljømessig og sosial bærekraft, stiller krav til medvirkning og involvering av berørte på et tidlig tidspunkt, både for å utnytte lokal kunnskap, og samtidig få innspill så tidlig som mulig i prosessen. Dialog og samhandling mellom utbygger, kommune og interessentgrupper tidlig i prosessen kan bidra til et bedre resultat og gi mer effektive prosesser, fordi kunnskap, mål og resultat får en bredere forankring (jfr. kapittel 7.9 om samarbeidsdrevet innovasjon).
Sammensatte eierforhold kan også forsterke behovet for koordinerte konseptutviklingsprosesser rettet mot å skape forankring av idegrunnlaget for lavutslippskommunen (jfr. figur 7.2), for eksempel i områdeutvikling. Dette kan igjen styrke muligheten for at gode konsepter både avspeiles i de juridiske rammer som legges gjennom kommunens planbehandling, og i modeller for gjennomføring.
Dette kan bety at det er behov for å supplere kommuneplanen og kommunens saksbehandling iht. PBL med visjonsbyggende prosesser, og avklaring av organisatoriske og finansielle forutsetninger. Kommunen kan gjennom ulike roller (jfr. kapittel 7.8) sikre en god samhandlingsprosess i alle faser i en prosjektgjennomføring, og samtidig ivareta deltakerdemokratiske prinsipper om medvirkning. Dette kan utvide mulighetsrommet når det gjelder framtidsrettet, bærekraftig utbygging mot lavutslippssamfunnet.
Samtidig viser flere av eksemplene i rapporten at det gjennom systematisk arbeid med politiske og administrative prosesser for å sikre målsettinger og kvaliteter (miljø, klima, byggeskikk, universell utforming, sambruk, forankring, kulturmiljøer mv), er mulig å oppnå både gode resultater og innovative løsninger, jfr. for eksempel Powerhouse Bratterøkaia i kapittel 5.3).
God kobling mellom areal-, bygg- og transportpolitikken
Et mål med transportpolitikken i byområdene er at trafikkveksten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (”nullvekstmålet”). Det kan imidlertid være behov for å drøfte om det er et mål som er tilstrekkelig ambisiøst i en omstilling til lavutslippssamfunnet. Et slikt spørsmål vil ikke bare berøre utslipp fra kjøretøy, men vil også måtte forholde seg til de indirekte utslipp som er knyttet til infrastruktur og kjøretøy. Det anbefales å drøfte om dette er perspektiver som bør belyses for eksempel i neste rullering av Norsk Transportplan (NTP) som er Stortingets styringsdokument for samferdselsinvesteringer. Dette er betraktninger som også ligger i Ruters strategi (kapittel 5.2) og Innovasjonsarena Transport 2.0 (kapittel 7.9), og som kan tjene som en konseptuell inspirasjon for kommune- og samferdselssektoren mer generelt.
I forlengelsen av dette kan det i tillegg være relevant å drøfte om man bør fokusere på hvordan utvikling og drift av infrastruktur totalt sett kan optimaliseres og koordineres, og gjennom det bidra til en bærekraftig omstilling.
Veien mot lavutslippssamfunnet vil kreve en sterkere samordning av areal- og transportpolitikken. En sentral utfordring er at ansvaret for areal- og transportvirkemidlene er fordelt på ulike etater og forvaltningsnivåer. Følgende anbefales å vurdere nærmere for å styrke sentrale virkemidler i areal- og transportpolitikken:
- Bymiljøavtaler (Samferdselsdepartementet) og byutviklingsavtaler (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) bør sees i sammenheng og styrkes som et verktøy for forpliktende avtaler mellom staten, regionen (fylkene) og berørte kommuner. Avtalene bør gi klare føringer for arealbruk, tetthet, etc., og tilpasses de ulike regionene. Relevante tema i forhold til klimaperspektivet bør ha høyt fokus.
- Samtlige regioner bør utarbeide og implementere regionale areal- og transportplaner med klare mål og prioriteringer for arealbruk, fortetting, etc. Regionale areal- og transportplaner som de enkelte kommuner har medvirket i utarbeidelsen av, må være bindende for kommunens egen planlegging og inkludert i behandlingen av utbyggingsforslag fra private og offentlige aktører forøvrig.
- Der planlagt veiutbygging for personbiltrafikk er i konflikt med klimamålsettingen, bør den planlagte veiutbyggingen revurderes i lys av klimaperspektivet.
- Klimaperspektivet bør systematisk integreres i konseptvalgutredninger (KVU) for statlige investeringer (bygg og infrastruktur), og utgjøre en sentral del av beslutningsgrunnlaget.