3.3 Kommunesektorens klimaarbeid

Gjennom internasjonale og nasjonale klimapolitiske prosesser  har kommunene fått en stadig mer sentral rolle i omstillingsarbeidet. Kommunene anerkjennes i dag som en nøkkelaktører og en selvstendig politisk sfære i arbeidet med å realisere lavutslippssamfunnet (se for eksempel Parisavtalen 2015 og vedlegg 1).

Norske kommuner har siden 1980-tallet tatt en aktiv rolle i miljø- og klimaarbeidet. Dette har skjedd gjennom lokale initiativ og ulike samarbeidsprogrammer med staten og andre aktører. Følgende hovedprosesser har vært sentrale (utdypes i vedlegg 2):

  • Miljøvern i kommunene og Lokal Agenda 21
  • Livskraftige kommuner, Framtidens byer og Grønne energikommuner
  • Lokal og regional klima- og energiplanlegging
  • Kommunale planstrategier 
  • Utvikling av plan- og bygningsloven i retning av samordnet bolig,- areal- og transportplanlegging (statlig planretningslinje)

Det er synliggjort et betydelig potensial for utslippsreduksjoner knyttet til lokale og regionale prosesser. Samtidig viser erfaringene at det fortsatt er et betydelig avvik mellom på den ene side visjoner og mål når det gjelder klimautfordringer, og på den andre side lokal og regional praksis og gjennomføringsevne. Generelt ser vi at de rammer som kommunene gir gjennom kommuneplanens arealdel og mer detaljerte planer, åpner i for stor grad for en utvikling som ikke er forenlig med målet om lavutslippssamfunnet. For eksempel ved å tillate utbygging utenfor etablerte knutepunkt, og ved å opprettholde og utvide parkeringsarealer og -kapasitet. 

Kommunene har også mulighet til å tilrettelegge for prosesser lokalt mellom ulike aktører som kan bidra til å bygge opp bærekraftig næringsliv og livskraftige lokalmiljøer. Kommunene har likevel i begrenset grad utviklet strategier og prosesser som utnytter potensialet for lavutslippsløsninger, for eksempel i utbyggingsprosjekter innenfor skole og omsorg, bolig og næring. 

Avviket mellom kommunenes visjoner/mål og praksis/gjennomføringsevne, forsterkes ved at staten i begrenset grad har gitt føringer og utviklet virkemidler som har stimulert kommunene til nytenking og innovasjon i utvikling av gode klimatiltak og gjennomføringsstrategier. Statlige strategier og rammer følger i hovedsak tradisjonell sektortenkning og -styring. Den norske politikken rettet mot å engasjere kommunene til å ta initiativ til klimatiltak, har verken vært tydelig eller kontinuerlig.  

Staten har i liten grad gitt nødvendig og tilstrekkelig støtte til finansiering og stillinger lokalt, som støtter lokal lavutslippsutvikling (se for eksempel Kasa, Westskog og Rose 2016). Dette gir en fragmentert politikk som ikke fremmer innovative løsninger og nye samarbeidsformer. Staten stimulerer derfor heller ikke kommunene til å ta i bruk sitt lokale utviklingsrom. 

I tillegg til utslippsreduksjoner, er klimatilpasningstiltak nødvendig å gjennomføre for å håndtere de effekter som et endret klima uansett vil ha. Statens arbeid med lavutslippssamfunnet er imidlertid i liten grad koordinert med både eget og kommunesektorens arbeid med klimatilpasning.

Kommuner, fylkeskommuner og regioner har en særstilling blant norske samfunnsinstitusjoner når det gjelder både legitimitet og personressurser til å initiere, legge til rette og lede utviklings- og omstillingsarbeid rettet mot å realisere lavutslippssamfunnet. Kommunesektoren har blant annet et fortrinn når det gjelder å bruke en åpen og demokratisk tilnærming til å håndtere samfunnsutfordringer. Dette indikerer at kommunene i større grad kan benytte sin rolle som samfunnsaktør til å skape endringer og initiere prosesser som leder til nødvendige endringer. 

En utdypning av kommunenes klimaarbeid fram til i dag fremkommer i vedlegg 2.

Utslippsfordeling Lærdal kommune

Et eksempel fra Lærdal kommune. Figuren under viser forskjell i utslippsfordelingen mellom kilder når indirekte utslipp inkluderes. I figuren er det vist utslippsandeler for det som skjer innenfor kommunens grenser (lilla søyler), og utslippsandeler for det som skjer utenfor kommunens grenser, men som forårsakes av aktiviteten i kommunen (røde søyler). Her er all virksomhet og befolkningens bidrag inkludert.

Figur 3.5: Utslipp i Lærdal kommune fordelt på forbrukskategorier. Kilde: Vestlandsforsking

Utslippsbidrag fra Oslo kommunes virksomhet

Beregninger av utslippsbidrag fra Oslo kommunes virksomhet viser hvor forskjellig bildet blir ved henholdsvis direkte og indirekte utslippstilnærming. Kun tre prosent av Oslo kommunes karbonfotavtrykk skyldes direkte utslipp fra kommunens virksomhet (scope 1), mens 97 prosent skyldes utslipp fra andre virksomheter som følge av Oslo kommunes forbruk av energi (scope 2), varer og andre tjenester som importeres enten fra andre deler av Norge (scope 3 Norway) eller andre land (scope 3 imports to Norway). 

Figur 3.6: Klassifisering av utslipp i Oslo kommune som scope 1, 2 og 3 utslipp (venstre figur). Scope 1 er direkte utslipp som forbrenning av olje i oljekjeler, bensin og diesel i egne kjøretøy, osv. Scope 2 er utslipp fra produksjon og distribusjon av energi, herunder elektrisitet. Scope 3 er utslipp fra forbruk av importerte varer og tjenester, dvs. der utslippet skjer andre steder enn i Oslo kommune. Kilde: Hogne Nersund Larsen et al. / Energy Procedia 20 (2012 ) 354 – 363.
3. I rapporten brukes region for enkelthets skyld både om funksjonelle regioner og om nye folkevalgte regioner, se kapittel 4.6 (Kommune- og regionstruktur).